行政诉讼：公民维权的困境与突破

行政诉讼的现状：数据背后的真相

在我国法治建设进程中，行政诉讼作为公民”民告官”的重要途径，承载着监督行政权力、保障公民权益的重要使命。然而，现实中的行政诉讼却面临着诸多困境。

根据武汉大学法学院一项历时4年、涵盖全国50余座城市、8000余名受访者的大规模调查显示，在”您认为行政诉讼制度能保护老百姓的合法权益吗”的问题中，近半数(47.9%)的受访者选择了”作用有限”，仅有17.4%的人选择”能”，还有8.8%的人选择了”赢一阵子，输一辈子”。

更令人担忧的是，2013年全国法院审结的一审行政诉讼案件仅12.1万件，这一数字已连续三年下降。与此形成鲜明对比的是，每年因行政纠纷引发的信访高达400万至600万件。这一组触目惊心的数据表明，绝大多数公民在面对行政争议时，并未选择通过法律途径解决问题。

行政诉讼的困境：为何”民告官”难度大

行政诉讼面临的困境是多方面的，既有制度设计上的不足，也有实践操作中的障碍。

1.法院独立性受限

在现行体制下，地方法院在人财物方面受制于地方政府，这在一定程度上影响了法院审理行政案件的独立性。调查显示，超过五成的法官在作出裁判时会考虑”可能得罪当地行政机关”，超过八成的法官会考虑”政法委的意见”，超过九成的法官会考虑”本院领导的意见”、”上级法院的意见”以及”党的政策”。

一位基层法官曾无奈地表示：”如果政府能赢就受理，如果政府不能赢就不能受理。”这种现象在经济欠发达地区尤为明显，这也解释了为何越是在贫穷落后的基层地区，行政诉讼案件的数量越少。

2.立案难

行政诉讼中的”立案难”问题由来已久。调查显示，七成以上的受访法官承认在司法实践中存在”应当受理而没有受理”的情况。有些案件因涉及重点工程和项目运作等敏感问题，法院往往不愿受理。

3.行政机关应诉态度消极

尽管《行政诉讼法》明确规定行政机关负有出庭应诉的义务，但在实践中，许多行政机关对行政诉讼持抵触态度，不愿出庭应诉或者消极应诉，不按时提交证据材料，甚至有的行政机关以”当地群众对公安机关当被告意见很大”为由，拒绝出庭应诉。

4.公民法律意识不足

调查显示，有34%的受访民众不知道我国有一部规定”民告官”的《行政诉讼法》。这一比例相比20年前的11.3%反而有所上升，这表明在全民普法工作已经开展20多年的情况下，公民的法律意识仍有待提高。

政府”零败诉”现象：成绩还是隐忧？

近年来，一些地方政府在行政诉讼中实现了”零败诉”。例如，上海市第三中级人民法院在2015年受理的242件以市政府为被告的行政案件中，政府败诉率为零；四川省政府在同年的126件行政应诉案件中也实现了”零败诉”。

表面上看，这似乎表明政府的行政行为总体规范，值得肯定。但深入分析后不难发现，”零败诉”背后可能隐藏着更深层次的问题：

首先，行政诉讼中法院对政府行为的审查主要局限于合法性，而非合理性。政府胜诉只意味着行政行为在法律上无明显瑕疵，并不代表其行为完全合理或没有任何问题。

其次，”零败诉”可能反映了司法审查的标准过低或者法院在审理行政案件时过于谨慎。正如上海三中院副院长璩富荣所言：”不是说市政府没有败诉，其作出的行政行为就没有瑕疵。”

最后，过分追求”零败诉”可能导致一些应当受理的案件被拒之门外，或者一些应当改变的行政行为得不到纠正，最终损害的是公民的合法权益和法治政府的形象。

行政诉讼的价值：不仅仅是胜败

行政诉讼的价值不应仅仅以胜诉率或败诉率来衡量。从世界各国的数据来看，”民告官”案件中原告胜诉率普遍不高，即使在法治较为发达的国家，这一比例也基本保持在20%左右，最高的瑞士也仅为31.5%。

行政诉讼的真正价值在于：

1.监督行政权力

行政诉讼是对行政权力的一种有效监督，即使原告最终败诉，整个诉讼过程也迫使行政机关对其行为作出解释和说明，增强了行政行为的透明度。

2.促进依法行政

行政诉讼的存在本身就是对行政机关的一种警示，促使其在日常工作中更加注重程序正义和实体公正，提高依法行政的水平。

3.保障公民权益

行政诉讼为公民提供了一条维护自身权益的法律途径，即使胜诉率不高，也比完全没有救济渠道要好得多。

4.推动法治进步

通过行政诉讼积累的案例和经验，有助于完善相关法律法规，推动整个社会的法治进步。

突破行政诉讼困境的路径

面对行政诉讼的种种困境，我们需要从多方面入手，共同推动其健康发展。

1.深化司法体制改革

推进法院人财物省级统管，减少地方政府对法院的影响；建立跨行政区划的法院和检察院，破解地方保护主义；完善法官遴选制度，提高法官队伍素质。

2.完善行政诉讼制度

进一步明确行政诉讼的受案范围，减少法院自由裁量空间；强化行政机关出庭应诉责任，对无正当理由不出庭的行政机关负责人追究责任；完善行政诉讼证据规则，减轻原告举证负担。

3.提高行政机关依法行政水平

加强对行政机关工作人员的法律培训，提高其法律素养和依法行政能力；建立健全行政执法责任制，对违法行政行为严肃追责；完善行政决策程序，增强行政行为的公开性和透明度。

4.增强公民法律意识

加大普法宣传力度，提高公民对《行政诉讼法》等法律的了解；鼓励和支持法律援助机构为经济困难的公民提供法律帮助；培育公民理性维权的意识，引导其通过法律途径解决行政争议。

结语：期待更加公正的行政诉讼

行政诉讼是法治社会的重要标志，也是公民维护自身权益的重要途径。尽管当前我国行政诉讼面临诸多困境，但随着法治建设的不断深入和司法体制改革的稳步推进，我们有理由相信，行政诉讼制度将日益完善，真正成为监督行政权力、保障公民权益的有力武器。

正如一位法学家所言：”行政诉讼的真正价值不在于谁胜谁负，而在于通过法律程序实现公平正义，让公民与政府共同生活于法律之下，使法律成为他们的共同准则。”

在这个过程中，政府不应将”零败诉”视为追求的目标，而应将依法行政、接受监督视为应有之义；法院也不应过分顾虑地方利益，而应秉持公正立场，真正成为公民权益的守护者；公民则应增强法律意识，理性维权，共同推动法治中国建设。