行政赔偿归责原则：从单一到多元的演进与实践

在日常生活中，公民、法人或其他组织与行政机关打交道的过程中，有时可能会因为行政机关及其工作人员行使职权过程中的行为而遭受损失。当这种情况发生时，一个核心的问题便浮出水面：国家是否应当承担赔偿责任？如果应当承担，依据又是什么？这便引出了行政赔偿领域至关重要的概念——归责原则。它如同法律天平上的砝码，衡量着国家权力的边界与公民权利的保障。理解行政赔偿的归责原则，不仅有助于受害者维护自身合法权益，也是观察法治国家建设进程的一个重要窗口。相信很多朋友都曾思考过，或者在实际经历中遇到过与行政行为相关的权益受损问题，那么，这背后的法律逻辑和责任判定标准究竟是怎样的呢？

一、行政赔偿：国家责任的基石

行政赔偿，简单来说，是指行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，违法侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害时，由国家承担赔偿责任的一种法律制度。它并非简单的经济补偿，而是国家对其不当行使权力行为后果的一种法律担当，是现代法治国家尊重和保障人权的重要体现。

要构成行政赔偿责任，通常需要满足几个基本条件：

• 主体特定性：造成损害的行为必须是由行政机关或其工作人员，或者法律、法规授权的组织、受行政机关委托的组织或个人，在行使行政职权时作出的。这意味着，行政机关工作人员的个人行为，或者行政机关从事的民事活动造成的损害，不属于行政赔偿的范畴。

• 行为与职权相关：损害行为必须发生在行使行政职权的过程中。如果行为与执行职务无关，则不能引发国家赔偿责任。

• 行为违法性：这是行政赔偿的核心构成要件之一。通常要求行政机关的行为违反了法律、法规、规章等规范性文件的规定，侵犯了相对人的合法权益。值得注意的是，这里的违法是一个需要深入探讨的概念，其内涵和外延直接关系到赔偿范围。

• 损害事实存在：必须有实际的损害后果发生，包括对人身权和财产权的损害。根据我国现行法律规定，主要是指直接的物质损失，但在特定情形下也逐步开始考虑精神损害抚慰金的问题。

• 因果关系：违法行为与损害后果之间必须存在直接的因果联系。也就是说，损害是由该违法行政行为直接导致的。

只有同时满足这些条件，国家才可能承担行政赔偿责任。而其中，如何判断行为是否违法并应承担责任，就涉及到了核心的归责原则问题。

二、核心争论：归责原则的确立与演变

归责原则，是确定国家是否以及在何种情况下承担赔偿责任的根本标准。在我国《国家赔偿法》制定之前和制定过程中，关于行政赔偿应当采用何种归责原则，曾有过激烈的讨论，主要集中在以下几种观点：

1.过错责任原则

这种观点主张，判断行政机关是否应当赔偿，关键在于其在作出行政行为时主观上是否存在过错（故意或过失）。有过错则赔偿，无过错则不赔偿。这种原则比较符合一般民众的朴素正义观，似乎也更能区分合法履职与违法侵权。然而，其弊端在于实践操作困难。要证明一个庞大的行政机关组织存在主观过错极其不易，可能导致许多实际受到损害的公民无法获得赔偿，这与设立国家赔偿制度的初衷相悖。

2.无过错责任原则

这种观点认为，只要行政机关的职权行为客观上给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损害，无论其主观上是否有过错，国家都应当承担赔偿责任。这种原则的优点在于简便易行，有利于保护受害人，减轻了受害人的举证负担。但其缺点也显而易见，它模糊了合法行为与违法行为的界限，可能将国家赔偿与因合法行为造成的损失补偿（国家补偿）混为一谈，可能导致国家赔偿范围过宽，增加财政负担。

3.违法责任原则

最终，我国1994年颁布的《国家赔偿法》选择了违法责任原则。该法第二条明确规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。所谓违法责任原则，是指判断国家是否承担赔偿责任的标准，是行政机关及其工作人员的行为在客观上是否违反了法律规定，而不问其主观上是否有过错。只要行为违法，并且造成了损害，国家就应当承担赔偿责任。

选择违法责任原则在当时具有其合理性：

• 客观性与可操作性：它避免了认定机关主观过错的困难，将焦点放在行为的客观合法性上，标准相对明确，易于判断和操作。

• 区分赔偿与补偿：以违法为前提，有效地区分了因违法行为引起的国家赔偿责任和因合法行为（如合法征收）造成的损失而给予的国家补偿责任。

• 促进依法行政：强调行为的合法性，与依法治国、依法行政的原则相契合，有助于督促行政机关规范自身行为，在法律框架内行使权力。

因此，违法责任原则成为了我国行政赔偿制度的基石，并在相当长一段时间内指导着司法实践。

三、违法归责原则：实践中的挑战与反思

尽管违法责任原则在设立之初有其积极意义，但随着社会发展和法治实践的深入，其局限性和问题也日益凸显，引发了广泛的讨论和反思。在我多年的法律实践中，也深切感受到单一违法原则在应对复杂现实时的不足之处。

1.违法内涵的模糊性与实践偏差

《国家赔偿法》并未对违法的内涵和外延作出明确界定。理论上，学者们倾向于广义解释，认为法不仅包括法律、法规、规章，也应包括具有普遍约束力的规范性文件、法的基本原则和精神，甚至包括行政机关应当履行的合理注意义务。然而，在司法实践中，出于操作便利和对成文法的依赖，违法往往被狭义地理解为违反了具体的、明文的法律、法规规定。这意味着，一些虽然不违反具体条文但明显不合理、滥用自由裁量权、违反程序正当性或未尽到基本注意义务的行为，可能因为难以被界定为违法，导致受害人无法获得赔偿。这种狭义理解，无疑大大限缩了国家赔偿的范围。

2.评价行为优先于救济损害

违法责任原则的出发点，侧重于评价行政行为本身的合法性，而不是优先考虑受害人所遭受的损失及其获得救济的必要性。只有当行为被确认为违法后，赔偿问题才被提上议程。这种评价优先的模式，使得国家赔偿制度在某种程度上变成了对行政行为合法性的审查和追究机制，而非以权利救济为中心。对于那些虽然行政行为在形式上或程序上合法，但确实给公民造成了不应有损失的情况（例如某些复杂的司法错误导致最终无罪，但之前的羁押行为在当时符合程序），单一的违法原则难以提供充分的救济。

3.难以涵盖所有应赔偿的情形

国家机关的行为类型多样，并非所有可能造成损害的行为都能简单地用合法或违法来评价。例如：

• 司法赔偿中的特殊情况：刑事案件中，依照合法程序进行的拘留、逮捕，但最终判决无罪，当事人的人身自由受到了实际损害。若严格适用违法原则，因初始行为合法，可能无法获得赔偿，这显然不公平。实践中对此类情况的处理，已经开始偏离纯粹的违法原则。

• 公共设施致害：因道路、桥梁等公共设施存在设置或管理缺陷导致损害，其责任核心在于设施是否符合安全标准以及管理者是否尽到维护义务，这更接近于过错或危险责任，而非行为本身的违法性问题。

• 行政事实行为与柔性行为：行政指导、信息提供、劝告等非强制性行为，如果存在错误或疏忽并造成损害，很难直接套用违法标准来判断，适用过错原则可能更为恰当。

单一的违法原则无法有效应对这些复杂多样的情形，导致国家赔偿体系存在漏洞。

4.与相关法律的协调问题

如前所述，在刑事赔偿领域，《国家赔偿法》关于错误拘留、错误逮捕的赔偿标准，曾与《刑事诉讼法》关于采取强制措施的条件规定存在不一致甚至冲突，给实践操作带来困惑。虽然法律修正对此有所改进，但仍反映出单一原则在协调不同法律部门时的局限性。

5.忽视合法形式下的过错

现代行政管理中，行政机关往往拥有一定的自由裁量权。在法律授予的裁量空间内，行政机关的行为即使形式上合法，也可能存在故意或重大过失，例如懈怠履职、不当延迟、选择性执法等，这些行为同样可能给相对人造成损害。单一的违法原则难以涵盖这种合法形式下的过错，使得部分应受追究的责任得以规避。

这些挑战表明，将违法责任原则作为国家赔偿唯一的、统摄性的归责原则，已经难以适应复杂多变的社会现实和日益增长的权利保障需求。

四、迈向多元：归责原则的完善与发展趋势

面对单一违法原则的局限，我国的国家赔偿制度并非停滞不前。特别是2010年和2012年对《国家赔偿法》的修改，体现了立法者对实践问题的回应和制度完善的努力。

最显著的变化之一，是修改后的《国家赔偿法》在总则第二条中删除了违法二字，表述为：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。这一修改，虽然并未完全颠覆违法原则的基础地位（因为具体赔偿范围的条款中，违法字样依然普遍存在），但它打破了违法原则在总则层面的一统天下，为引入和确认其他归责原则打开了立法空间，被许多学者视为迈向归责原则多元化的重要一步。

同时，在具体的赔偿范围条款中，也出现了一些重要的调整，尤其是在刑事赔偿领域。例如，修改后的第十七条规定，对于对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的，受害人有取得赔偿的权利。这实际上确立了在逮捕造成损害的赔偿上，适用的是结果归责原则——即只要最终结果是无罪（或撤案、不起诉），无论逮捕行为本身在当时是否符合法定条件和程序，国家都应承担赔偿责任。对于拘留，也区分了违反刑诉法规定的拘留（违法归责）和合法但超期且最终无罪的拘留（结果归责，附带条件）等情形。

这些变化表明，我国行政赔偿（以及更广泛的国家赔偿）的归责体系，正在从单一的违法责任原则，逐步向一个以违法责任原则为主，辅以结果责任、过错责任等多元原则并存的复合体系演进。这种多元化趋势是必要且符合法治发展规律的：

• 违法责任原则（主导地位）：仍然适用于大部分典型的行政侵权行为，如违法处罚、违法强制措施等。其客观性标准在许多情况下依然是有效和必要的。

• 结果责任原则（特定领域适用）：主要适用于那些即使行为过程合法，但最终结果证明对公民权益造成了不应有损害的情况，特别是刑事冤错案件的赔偿，体现了对公民基本权利的特殊保障和对司法公正的追求。

• 过错责任原则（补充与潜在发展）：对于那些难以用违法界定，但行政机关及其工作人员确实存在主观过错（如疏忽大意、滥用职权）的行为，以及某些行政事实行为造成的损害，过错原则提供了更灵活的判断标准。实践中，对违法作广义解释，或者在房屋登记错误等特定领域探讨推定过错，都体现了过错因素在赔偿认定中的重要性。

• 公平责任原则（国家补偿领域）：虽然严格来说不属于行政赔偿（针对违法行为），但与国家责任相关。对于国家因公共利益需要，通过合法行为给特定个体造成了特别牺牲的情况（如合法征收），基于公平原则给予补偿，也是国家责任体系的重要组成部分。

构建这样一个多元化的归责原则体系，能够更全面、更有效地回应不同类型的国家行为可能造成的损害，更好地平衡国家权力行使的需要与公民合法权益的保护。

五、实践指引：如何理解和运用行政赔偿

了解了行政赔偿归责原则的理论和发展，对于可能需要寻求行政赔偿的朋友们来说，掌握一些实践中的要点也同样重要：

1.明确赔偿请求人和赔偿义务机关

赔偿请求人通常是直接受到损害的公民、法人或其他组织。如果受害公民死亡，其继承人等有权请求赔偿；如果受害法人或其他组织终止，其权利承受人有权请求赔偿。赔偿义务机关则是作出侵权行为的行政机关，或者是法律规定的其他责任主体（如共同侵权的机关、被授权组织、委托机关、复议机关在特定情况下等）。找准责任主体是启动赔偿程序的第一步。

2.遵循法定程序和时效

根据《国家赔偿法》的规定，要求行政赔偿，一般应当先向赔偿义务机关提出申请。赔偿义务机关应在收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定。如果赔偿义务机关逾期不作决定，或者请求人对赔偿决定（包括赔偿方式、项目、数额或不予赔偿的决定）有异议，可以在法定期限内（通常是期限届满或收到决定之日起三个月内）向人民法院提起行政赔偿诉讼。也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出赔偿请求。务必注意相关的申请和起诉时效，以免丧失权利。

3.准备充分的证据

无论是向赔偿义务机关申请，还是向法院提起诉讼，赔偿请求人都需要对自己主张的损害事实、与行政行为的因果关系等承担相应的举证责任。需要收集和保存好证明受到何种侵害、损失具体情况（如医疗费票据、财产损失评估报告、误工证明等）以及证明行政行为存在的相关证据。当然，对于某些特定情况，法律也规定了赔偿义务机关的举证责任，例如在限制人身自由期间被限制人死亡或丧失行为能力，赔偿义务机关需证明其行为与后果之间不存在因果关系。

4.了解赔偿范围和计算标准

行政赔偿主要针对人身权和财产权的损害。侵犯人身自由的，赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算；造成身体伤害的，需支付医疗费、误工费等；造成残疾或死亡的，还涉及残疾赔偿金、死亡赔偿金、被扶养人生活费等，计算标准与国家上年度职工年平均工资挂钩。侵犯财产权的，原则是返还财产、恢复原状，不能返还或恢复的，给付相应的赔偿金，标准通常是直接损失。对于吊销执照、责令停产停业的，赔偿必要的经常性费用开支。熟悉这些基本的赔偿范围和计算方式，有助于提出合理的赔偿请求。

5.考虑共同侵权与追偿

在某些情况下，损害可能是由多个行政机关共同造成的，或者是由行政机关与申请人（如提供虚假材料的登记申请人）共同造成的。这时责任如何划分（连带、按份、补充），需要根据具体情况和法律规定来判断。同时，国家在承担赔偿责任后，对于有故意或重大过失的责任人员，是有权进行追偿的，这也是完善责任机制、追究个人责任的重要环节。

行政赔偿程序可能相对复杂，涉及法律问题较多，如果遇到实际困难，及时寻求专业的法律帮助是非常必要的。

结语

行政赔偿的归责原则，是国家责任理论在实践中的具体体现，也是衡量一个国家法治水平和人权保障程度的重要标尺。我国行政赔偿制度从确立单一的违法责任原则，到逐步认识其局限性，并向着多元化、精细化的方向发展，这本身就是一个不断探索、适应现实、追求公平正义的过程。虽然当前的归责体系仍有需要完善之处，例如对违法的解释、过错原则的具体适用、不同原则间的协调等问题仍待进一步明确，但总体趋势是朝着更有利于保护公民权利、更能体现国家责任担当的方向前进。对于每一位公民而言，了解这些原则的内涵与演变，不仅能在自身权益受损时知晓如何寻求救济，更能增强对法治的信心和理解。而对于行政机关来说，深刻理解并敬畏这些原则，则是其依法行政、规范用权、服务人民的内在要求。相信随着法治建设的不断深入，我国的行政赔偿制度将更加成熟和完善，更好地平衡公共权力与个体权利，促进社会和谐与公平正义。