行政诉讼困境解析与实质性争议化解路径

引言：在理想与现实之间徘徊的民告官

行政诉讼，常被形象地称为民告官，它承载着公民对法治政府、权利救济的殷切期望，是衡量一个国家法治水平的重要标尺。理想状态下，当公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为侵犯时，可以通过行政诉讼寻求司法保护，监督行政机关依法行使职权。然而，在中国的司法实践中，行政诉讼的发展并非一帆风顺，它似乎长期在理想的丰满与现实的骨感之间徘徊。

我们看到，一方面是每年数以百万计甚至千万计的信访人次，其中大量涉及对行政行为的不满；另一方面，根据最高人民法院的工作报告数据，每年审结的一审行政案件数量虽然有所增长，但在整个法院受理案件总量中的占比依然偏低，与庞大的行政争议存量相比，显得不成比例。尽管自2015年实行立案登记制以来，行政诉讼的立案难问题在很大程度上得到了缓解，但案件总量并未如预期般大幅增长。这背后反映出的，是行政诉讼制度在实际运行中面临的深层次困境与挑战。本文旨在深入剖析当前行政诉讼面临的主要困境，并探讨如何更好地发挥其解决行政争议的功能，实现行政争议的实质性化解。

背景与现状：行政诉讼的跛脚之困

行政诉讼法作为规范民告官程序的基本法律，与民事诉讼法、刑事诉讼法并称为中国三大诉讼法。然而，在实践运行中，行政诉讼的发展步伐相较于其他两大诉讼显得有些滞后，呈现出一种不平衡的状态，有学者将其形容为跛脚的诉讼。这种不平衡不仅体现在案件数量上，更体现在其功能发挥的充分性上。

如前所述，行政案件数量与社会上实际存在的行政争议数量之间存在巨大鸿沟。大量的行政争议未能进入诉讼渠道，而是涌入了信访系统。这固然有历史文化、民众法律意识、救济渠道选择偏好等多种因素的影响，但更深层次的原因，恐怕还在于行政诉讼制度本身在运作中遇到的一些结构性障碍。这些障碍使得许多潜在的原告对通过诉讼解决争议缺乏足够的信心或动力。

造成这种跛脚现状的原因是多方面的。首先，行政机关作为行政诉讼的常任被告，其天然地对被诉持有一定的排斥心理。加之在现行体制下，法院在人、财、物等方面一定程度上仍受地方影响，使得行政审判的独立性有时会面临考验，这无疑会影响司法的公信力以及当事人选择诉讼的意愿。其次，立法层面，部分法律法规在制定过程中，可能更多地考虑了行政管理的便利性，对行政相对人权利的保护考量不够周全，导致原告在法律依据层面有时处于不利地位。再次，司法实践中，尽管法律赋予了法院监督行政机关依法行政的职能，但部分判决可能过于侧重形式上的合法性审查，未能有效回应原告的核心诉求，导致官了民不了的现象时有发生，即案件虽然审结，但争议并未实质性化解。最后，法律服务市场方面，专业从事行政诉讼的律师队伍相对薄弱，占比不高。行政诉讼案件处理难度大、周期长、收费相对较低、有时还可能面临非业务因素的压力，这些都限制了律师从事该领域业务的积极性，也使得普通民众在需要专业帮助时难以获得充分有效的支持。

法律要点解析：合法性审查与诉判同一的张力

理解行政诉讼的困境，需要深入把握其核心法律原则及其在实践中的运用。其中，行政行为合法性审查原则和诉判同一原则是两个关键点。

行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。这是行政诉讼的核心任务。法院需要审查被诉行政行为的职权依据、事实认定、法律适用、程序遵循以及是否存在滥用职权等情形。这一原则旨在确保行政权力在法治轨道内运行，防止行政权的滥用和擅断。然而，过度强调或机械适用合法性审查原则，有时会忽略原告提起诉讼的根本目的——解决其实际面临的问题和争议。例如，在征地拆迁补偿案件中，原告的核心诉求往往是获得公平合理的补偿，但法院可能仅审查征收决定或补偿决定的程序是否合法，即使确认程序存在瑕疵，也未必能直接解决补偿数额的争议，导致判决后争议依然存在。

与此相关的另一个重要原则是诉判同一。这是一个在民事、刑事诉讼中普遍遵循的原则，意指法院的审判和判决应当围绕原告提出的诉讼请求进行，不能超出原告请求的范围，也不能审理和判决原告未主张的事项。这一原则是司法被动性、当事人处分权以及程序公正的基本要求。它保障了被告的答辩权，也使得司法活动具有明确的指向和边界。

但在中国的行政诉讼实践中，诉判同一原则的应用似乎存在一定的模糊性和摇摆性。有时会出现你告你的，我判我的现象，即法院的判决并未完全回应原告的诉讼请求，或者判决的理由、内容与原告诉请的焦点有所偏离。出现这种情况的原因比较复杂，一方面，如前所述，合法性审查的中心地位可能使得法院更关注行政行为本身的法律瑕疵，而非原告具体的权利主张；另一方面，行政诉讼兼具解决个体争议和维护公共利益、监督依法行政的多重功能，在特定情况下，如涉及重大公共利益时，法院可能会基于职权进行更宽泛的审查或作出不同于原告诉请的判决（例如，确认违法判决而非撤销判决）。此外，司法环境、法官对法律的理解和把握、当事人诉讼能力的差异等因素，都可能影响诉判关系的统一性。

最高人民法院的司法解释（如法释〔2018〕1号第68条）试图通过要求原告在起诉时提出具体的诉讼请求（包括明确希望法院作出的判决方式），来促进诉判关系的明确化。这无疑是一个积极的导向。然而，如何平衡合法性审查的深度、广度与尊重原告诉讼请求、实现诉判同一之间的关系，仍然是行政审判实践中需要不断探索和精细把握的难题。理想的状态应当是，以诉判同一为原则，以诉判不一致为例外，并且对于例外情形要有明确的法律依据和充分的理由说明。

典型案例评析：困境在个案中的呈现

为了更直观地理解行政诉讼的困境，我们可以通过一些典型的（经简化和匿名的）案例类型进行分析。

案例一：程序瑕疵与实体争议的脱节。某公民因不服征收补偿决定提起诉讼，请求撤销该决定并要求提高补偿。法院经审理查明，补偿决定在评估程序上存在一定瑕疵，遂判决撤销补偿决定，责令行政机关重新作出。表面看，原告胜诉了。但行政机关重新作出的补偿决定，在补偿数额上可能与原决定相差无几，原告的核心诉求——提高补偿，并未得到满足。后续可能引发新的诉讼或信访。这类案件反映了法院有时过于侧重程序审查，未能深入实质性争议，导致判决的终局性不足，案结事不了。

案例二：公共利益考量下的确认违法。某企业因认为环保部门的关停决定违法，诉请撤销。法院审理认为，该关停决定在作出时确实存在证据不足或程序不当的问题，属于违法。但考虑到该企业排污对周边环境影响较大，若直接撤销关停决定可能损害社会公共利益。根据行政诉讼法第七十四条第一款的规定，法院最终判决确认该关停决定违法，但驳回了原告撤销的诉讼请求。这种判决在法律上被称为情况判决，旨在平衡个体权利与公共利益。虽然有其合理性，但对于原告而言，其实体权利并未得到恢复，可能难以接受，这体现了行政诉讼多重价值目标之间的冲突与权衡。

案例三：诉非所判的困惑。某商户因认为市场监管部门的处罚决定过重，提起诉讼，主要围绕处罚幅度的适当性进行辩论，请求法院变更处罚决定。法院在判决中，可能并未重点回应处罚是否明显不当这一核心争议，而是详细论述了处罚程序是否合法、违法事实是否成立等其他方面，最终以事实清楚、程序合法为由，判决驳回原告诉讼请求。原告可能会感到，自己最关切的问题没有得到法院的正面回应和充分论证，产生诉非所判的困惑。这背后可能反映了法院在适用变更判决上的审慎态度，也可能与法官对案件争议焦点的把握或裁判文书的说理风格有关。

这些案例并非否定行政诉讼的作用，而是揭示了在实践中，实现定分止争的目标所面临的现实挑战。它们提醒我们，行政诉讼的完善不能仅仅停留在法律条文层面，更需要在司法理念、审判机制、法官能力等多个维度进行提升。

实操指南：提升行政争议解决质效的路径

面对行政诉讼的现实困境，无论是作为寻求救济的公民，还是提供法律服务的律师，抑或是行使审判权的法官，都可以从各自的角度出发，为提升行政争议解决的质量和效率作出努力。

对公民而言：

1. 明确诉求是前提：在提起诉讼前，要厘清自己的核心诉求是什么，是要求撤销行政行为、确认其违法或无效，还是要求履行法定职责、给予行政赔偿或补偿？尽量提出具体、明确的诉讼请求，包括希望法院作出的判决方式。这有助于引导法院聚焦争议核心。

2. 证据意识要强化：行政诉讼虽然被告负主要举证责任，但原告提供证据证明自身主张或反驳被告证据，同样至关重要。注意收集和保存与行政行为相关的证据材料。

3. 理解诉讼的局限性：认识到行政诉讼主要是进行合法性审查，并非所有问题都能通过诉讼彻底解决。对判决结果要有合理预期，同时了解判决后可能的权利实现途径。

4. 善用多元化解机制：在诉讼过程中，对于事实清楚、法律关系明确的案件，可以考虑接受法院的调解建议（行政诉讼法允许对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件进行调解），有时调解可能比判决更能实质性地解决问题。

对律师而言：

1. 精准定位诉讼策略：深入分析案情，准确把握争议焦点，不仅要关注行政行为的合法性问题，更要思考如何将合法性审查与当事人的实质性诉求相结合，设计有针对性的诉讼策略。

2. 提升专业能力与沟通技巧：熟练掌握行政法律规范和诉讼规则，同时要具备良好的沟通能力，既能向当事人清晰解释法律风险和诉讼前景，也能在庭审中有效阐述观点，与法官、对方当事人进行专业对话。

3. 推动实质性化解：在代理过程中，积极引导当事人理性维权，适时运用申请法院释明、提出补充证据、参与调解等方式，争取在诉讼中最大程度地实现争议的实质性解决。

4. 坚守职业道德与社会责任：在维护当事人合法权益的同时，也要尊重司法权威，遵守执业纪律，以专业的精神和负责任的态度参与诉讼，为推动法治进步贡献力量。

对法院与法官而言：

1. 强化释明指导责任：对于当事人诉讼请求不明确、不完整或可能不当的情形，应依法充分行使释明权，进行必要的指导和提示，帮助当事人正确表达诉求，避免因诉讼技巧不足而导致的程序空转。

2. 深化合法性审查内涵：在审查合法性的同时，要关注行政争议的实质内容，探究当事人提起诉讼的真实目的，尽可能在查明事实的基础上，运用法律智慧，促进争议的根本解决。

3. 审慎适用判决方式：严格把握撤销判决、确认违法判决、确认无效判决、变更判决、履行判决、驳回诉讼请求判决等的适用条件，确保判决既符合法律规定，又能有效化解矛盾。对于作出确认违法、变更等判决的，要在裁判文书中充分阐释理由。

4. 提升裁判文书说理水平：判决书不仅是裁判结果的载体，更是释法说理、赢得认同的重要途径。要加强裁判文书的说理性，针对当事人的诉辩主张进行充分回应，使判决更具说服力，提升司法公信力。

5. 推进繁简分流与多元化解：根据案件具体情况，合理适用简易程序、普通程序，提高审判效率。积极探索和运用调解、和解等方式解决行政争议，尤其是在涉及补偿、赔偿等具有裁量空间的领域。

热点问题解答：澄清常见认知误区

围绕行政诉讼，实践中存在一些常见的疑问和认知误区，有必要予以澄清。

问：为什么行政诉讼案件数量远少于信访数量？

答：这涉及多重因素。除了前文分析的体制机制障碍、司法公信力、法律服务供给等原因外，也与部分民众的观念有关，有些人可能更倾向于寻求青天大老爷式的信访解决，而非程序严谨、结果可能不如预期的司法途径。此外，行政复议作为诉讼的前置或选择性程序，也分流了一部分争议。

问：打赢了行政官司，问题就一定能解决吗？

答：不一定。胜诉只是表明法院支持了你的部分或全部诉讼请求，确认了行政行为违法或应予撤销等。但判决的执行，特别是涉及后续行政行为（如重新作出决定、支付赔偿补偿等）的落实，还需要行政机关的配合。有时会出现判决难以执行或执行效果不理想的情况，即官了民不了。因此，胜诉是解决问题的重要一步，但并非终点。

问：诉判不一是不是意味着法院判决不公？

答：诉判不一需要具体分析。如果法院无正当理由、不加说明地偏离原告诉讼请求作出判决，可能存在问题。但如前所述，在某些特定情形下（如适用确认违法判决、变更判决等），基于法律规定或公共利益考量，判决结果与原告诉请不完全一致是可能发生的，这本身并不必然等同于不公。关键在于法院是否依法裁判，并在判决中进行了充分的论证和说明。

问：行政诉讼调解会不会损害我的合法权益？

答：行政诉讼调解必须遵循自愿、合法原则。法院不能强迫调解，调解协议内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。如果在调解中，你是在充分了解自身权利和法律后果的基础上，自愿达成协议，那么调解是化解争议的有效方式。但如果感到被迫或协议内容明显不合理，你有权拒绝调解，坚持由法院判决。关键在于自身的判断和意愿。

结语与建议：迈向实质性化解的法治未来

行政诉讼作为现代法治国家控制公权、保障私权的重要制度，其健康发展对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有不可替代的作用。当前，中国的行政诉讼正处在一个发展的关键时期，机遇与挑战并存。

我们必须正视其面临的困境：案件数量与社会需求不匹配、司法独立性仍需加强、判决的终局性和执行力有待提升、官了民不了现象时有发生等。这些问题的解决，绝非一蹴而就，需要立法、司法、行政机关以及法律服务行业的共同努力和持续改革。

未来，行政诉讼制度的完善，应当更加注重从监督法向救济法的深化，即在坚持合法性审查的基础上，更加突出其解决行政争议、保障公民合法权益的实质功能。这意味着法院需要更积极地介入争议的实质性化解过程，提升司法能力，强化释明责任，审慎运用判决方式，并加强裁判说理。同时，也需要进一步优化司法环境，保障行政审判的独立性，提升司法公信力。

对于广大公民而言，要提升法治意识和诉讼能力，理性选择救济途径，合理表达诉求。对于律师行业而言，则需要培养更多高素质的行政法专业人才，以专业的服务助力行政争议的妥善解决。

道阻且长，行则将至。尽管前路充满挑战，但随着全面依法治国战略的深入推进，我们有理由相信，中国的行政诉讼制度将在不断探索与改革中前行，逐步克服跛脚之困，更好地承担起定分止争、保障权益、监督权力、维护公信的神圣职责，为建设更高水平的法治中国贡献力量。