行政诉讼程序空转：问题与实质性解决路径 -公益律师

行政诉讼制度作为公民、法人和其他组织对抗行政权力的重要法律武器，理应成为解决行政争议的有效途径。然而，当前我国行政诉讼实践中却面临着一个严峻问题——程序空转。所谓程序空转，即实质上同一个纠纷需要多种诉讼、多次诉讼、多个审级才能解决甚至未能解决，导致”案结事不了”的困境。本文将深入分析行政诉讼程序空转的表现、成因及解决路径，为推动行政争议的实质性解决提供思考。

一、行政诉讼程序空转的现实表现

程序空转在行政诉讼中的表现形式多样，主要包括以下几种情况：

1.一个纠纷衍生多个诉讼

在实践中，一个行政纠纷往往会衍生出多个诉讼案件。例如，在征地拆迁领域，政府往往成片征收，涉及众多当事人，各人对征收决定态度不一，起诉时间有早有晚。一些法院出于各种考虑，将本应合并审理的案件分开立案，导致同一征收决定衍生出几十上百个诉讼。更有甚者，当事人向同一机关申请公开信息被拒后，针对每一项信息分别提起诉讼，造成案件数量激增。

2.诉讼循环往复

行政行为被法院撤销或者责令履行后，行政机关重新作出的行政行为可能再次被诉至法院；上级法院发回重审的案件，经下级法院审理后又可能被上诉至上级法院，如此循环往复。有些案件甚至经历了多次一审、二审和再审程序，耗时数年甚至十余年仍未能最终解决争议。

3.上诉率、申诉率居高不下

近年来，行政诉讼案件的上诉率和申诉率居高不下，呈现”两高一低”（上诉率高、申诉率高、服判息诉率低）的特点。据统计，全国行政诉讼案件不到法院全部一审案件的2%，但向最高人民法院申请再审的行政诉讼案件却占了最高人民法院全部案件的一半多，近几年都上万件。这一现象反映出当事人对行政诉讼裁判结果的不满和对争议实质性解决的渴望。

二、行政诉讼程序空转的深层原因

1.立案环节存在问题

立案是行政诉讼的”第一粒纽扣”，如果第一粒纽扣扣错了，后续的麻烦就接踵而至。在立案环节，存在以下问题：

一是”一行为一诉”的机械做法导致案件虚增。实践中，法院往往要求原则上不得在一个行政诉讼中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为，这种做法混淆了诉的构成理论与操作实践，完全忽视了诉的合并制度，导致同一纠纷被人为分割成多个诉讼。

二是过度诉讼现象严重。少数公民提起数量众多、内容琐碎且性质相同的诉讼，大比例地占用了司法资源。有数据显示，起诉最多的1000位原告在两年半左右时间内提起的行政诉讼达3.1万件以上；在2016年至2020年的5年期间提起10件以上行政诉讼的公民，总共提起11.1万件行政诉讼，占同时期全国一审行政诉讼案件总量的8.9%。

三是民行关系不清，诉讼渠道选择错误。在民行交织领域，如不动产登记争议，当事人往往选择行政诉讼途径，但实质争议却是民事权属问题，导致行政诉讼无法解决实质争议。

2.判决内容与争议焦点脱节

行政诉讼判决往往存在”判不对题”的问题，即法院的判决内容与当事人的诉讼请求和争议焦点脱节。一方面，法院可能过于关注行政行为的合法性审查，而忽视了原告的实际诉求；另一方面，法院的判决可能过于空泛，缺乏明确的指引，导致行政机关在重新作出行政行为时无所适从，进而引发新的诉讼。

3.二审、再审监督不力

二审和再审作为纠正一审错误的重要环节，在实践中却未能充分发挥监督作用。一些二审法院简单维持原判，未能实质审查一审判决的问题；再审程序启动困难，即使启动后也往往难以改变原判结果。这导致当事人不得不通过反复申请再审或者信访等方式寻求救济，进一步加剧了程序空转。

三、实质性解决行政争议的路径探索

1.改进立案工作，吸纳实质争议

首先，应积极大胆受案，切实保护诉权。法院应根据行政诉讼的立法宗旨和制度功能，对受理条件作出妥当解释，避免因狭隘理解法律而拒绝受理应当受理的案件。对于当事人起诉材料格式、内容不规范的情况，法官应向当事人释明法律，帮助当事人整理诉讼请求，而非简单驳回起诉。

其次，应厘清民行关系，合理分流诉讼渠道。对于民行交织的争议，特别是不动产登记等领域，应当重新审视行政行为的性质，明确争议的实质，引导当事人选择合适的诉讼途径。例如，对于实质为物权争议的不动产登记纠纷，可以通过民事诉讼确权，再向登记机构申请更正登记解决，而非通过行政诉讼撤销登记行为。

再次，应规制过度诉讼，排除诉讼泡沫。对于少数当事人提起的数量众多、内容琐碎且性质相同的诉讼，法院可以采取多种措施进行规制，如说明情况劝诫当事人撤回起诉、裁定不予受理或驳回起诉、作出规制决定从严审查今后的起诉等。规制过度诉讼的正当性在于公共秩序保留的需要，即防止公共资源无谓的消耗，确保司法资源的公平分配。

最后，应打破”一行为一诉”的桎梏，合并同类诉讼。对于多个当事人针对同一行政行为提起的诉讼，应当合并审理；对于同一当事人对同一行政机关基于同一事实或者就同一类事实所作的几个行政行为不服的，应当允许和鼓励一并起诉；对于同一当事人因同一事由对不同行政机关所作的行政行为不服的，也应当允许一并起诉。

2.完善判决内容，定分止争

在坚持全面审查的基础上，法院判决应当根据诉讼类型，回应诉讼请求，明确判决内容，避免判不对题、空泛无当。具体而言：

一是判决应当回应诉讼请求。法院应当针对当事人的诉讼请求作出明确回应，不能回避争议焦点。例如，在征收补偿案件中，如果当事人请求确认补偿标准违法，法院就应当对补偿标准的合法性作出判断，而不能仅以程序违法为由撤销征收决定，回避对补偿标准的审查。

二是判决内容应当明确具体。在撤销判决中，法院应当明确指出行政行为的违法之处；在责令履行判决中，法院应当明确行政机关应当履行的具体内容；在变更判决中，法院应当明确变更后的具体内容。明确具体的判决内容有助于行政机关正确执行判决，避免因理解不一致而引发新的争议。

三是探索附条件判决和中间判决。在复杂案件中，法院可以考虑作出附条件判决或中间判决，先解决部分争议，为后续争议的解决创造条件。例如，在征收补偿案件中，法院可以先就征收程序的合法性作出判断，再就补偿标准的合理性进行审查。

3.加强二审、再审监督，树立司法权威

二审法院应当加强对一审判决的实质审查，不能简单维持原判。对于一审判决存在明显错误的，应当依法改判；对于事实不清、证据不足的，应当发回重审。最高人民法院应当更好地发挥再审监督作用，择案而审，重点审理具有典型意义和指导价值的案件，通过个案监督推动行政诉讼制度的完善。

同时，应当修改不适宜的司法解释，为实质性解决争议扫除制度障碍。例如，对于”一行为一诉”的做法，应当通过司法解释明确允许诉的合并，避免同一纠纷被人为分割成多个诉讼。

4.探索引入”‘案/件’比”评估方法

为了评估行政诉讼制度解决争议的实效性，可以探索引入”‘案/件’比”评估方法。”‘案/件’比”是指行政诉讼案件数量与行政争议事件数量的比值，该比值越高，说明同一争议需要经过的诉讼程序越多，程序空转现象越严重。通过监测”‘案/件’比”的变化，可以客观评估行政诉讼制度改革的成效，为进一步完善制度提供依据。