民告官为何难胜诉？行政诉讼胜率分析与实务策略

随着我国法治建设不断推进，越来越多公民开始运用行政诉讼这一法律武器维护自身权益。然而，在这场被称为”民告官”的诉讼中，公民胜诉之路却异常艰难。近年来，行政诉讼原告胜诉率持续下滑，从十年前约30%下降到目前的不足10%，个别地区甚至仅为2%。这一数据背后，既是法律制度的困境，也是社会治理的挑战。

一、民告官胜诉率现状：令人忧虑的数据

据最高人民法院行政审判庭公开数据显示，2010年至2014年期间，全国各级人民法院共受理各类行政案件166万件，其中判决行政机关败诉5.9万件，败诉率仅为9.1%。更值得关注的是，行政诉讼的上诉率和申请再审率高居不下，分别是民事和刑事案件的6倍和8倍，部分地区甚至出现行政案件”件件上诉”的尴尬局面。

这种”败诉率低、上诉率高”的现象，一方面反映了行政相对人对一审判决结果的不满和对公正司法的质疑；另一方面也说明行政诉讼中存在的问题已严重影响了司法公信力，成为法治建设过程中的一个”软肋”。

二、胜诉率低的深层原因剖析

1.行政体制与司法体制的结构性矛盾

现行体制下，地方法院在人财物等方面受制于地方政府，而行政诉讼的被告恰恰主要是地方政府及其部门。这种”原告起诉被告，但审判者又受制于被告”的结构性矛盾，使得法院在裁判时面临巨大压力。正如一位资深法官所言：”行政审判的被告就是当地政府及行政机关，审理的行为就是政府的职能行为。”在这种情况下，法官若判决行政机关败诉，可能面临职业发展受阻甚至被调离审判岗位的风险。

2.行政机关程序意识薄弱

从各地高院发布的行政审判白皮书看，程序违法已成为行政机关败诉的首要原因，占比高达35%-40%。由于长期受到”重实体、轻程序”观念影响，许多行政机关仍未充分认识到程序正义的重要性，在执法过程中常常忽视调查取证程序、告知程序、听证程序等法定要求，导致行政行为程序违法。

3.行政诉讼受案范围的限制

尽管新修改的行政诉讼法扩大了受案范围，但在实践中，部分地区仍存在对敏感案件有意不予受理的情况。特别是在征地拆迁、企业改制等领域，恰恰是行政权力滥用风险较高的领域，却因各种原因被排除在行政诉讼的大门之外，导致可能胜诉的案件无法进入司法程序。

4.行政机关对案件的不当干预

一些行政机关对可能败诉的案件采取各种措施进行干预，包括但不限于在诉讼过程中改变行政行为、以利益交换方式促使原告撤诉等。据统计，2010年以来，全国法院以撤诉方式审结的一审行政案件占比高达42.9%。这种高撤诉率背后，不排除有行政机关施加压力或变相干预的因素。

5.行政相对人法律认知不足

相当一部分行政相对人对行政法律法规了解有限，对行政诉讼规则把握不足，在诉讼策略选择和证据准备上存在明显劣势。很多情况下，公民仅凭主观感受提起诉讼，缺乏对行政行为违法性的准确认定和充分证据支持，客观上降低了胜诉可能。

三、法治进步：化解”民告官难”的制度探索

1.行政诉讼法的修改与完善

2014年11月1日，经修改的《行政诉讼法》颁布，其中明确规定”行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，并扩大了受案范围，明确列举了12类可诉的行政行为。这些修改使得立案难的问题得到一定程度缓解，为公民维权提供了更广阔的渠道。

2.跨行政区划审理机制的建立

为破解地方保护主义对行政审判的干扰，我国探索建立了跨行政区划审理机制。如《行政诉讼法》规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。此外，一些地区还自主探索了异地管辖模式，如河南省实行行政诉讼异地管辖分工，郑州中院管辖本应由许昌中院管辖的一审行政案件，反之亦然。这种打破行政区划限制的审判机制，有效减轻了地方干预，提高了审判独立性。

3.行政机关负责人出庭应诉制度

为改变过去”告官不见官”的现象，新行政诉讼法要求行政机关负责人出庭应诉。郑州市的实践表明，行政首长出庭应诉率由2010年的不到20%提高到74%，显著提升了行政诉讼的严肃性和有效性。行政首长亲自应诉，不仅有助于其了解案情、监督各部门依法行政，也有利于案件调解和判决执行。

4.严格追责执行不力行为

针对行政机关不执行法院判决的情况，新行政诉讼法加强了处罚措施：一是将处罚对象从机关改为负责人；二是对不执行判决的行政机关予以公告；三是对情节恶劣者可予以拘留。这些措施虽然在实践中执行难度较大，但仍具有重要震慑作用。

四、实质性解纷：超越胜负的司法智慧

行政诉讼的目的不仅在于判定胜负，更在于实质性解决行政争议，维护社会和谐稳定。近年来，司法实践中涌现的一些新理念和做法值得关注：

1.从程序正义走向实质正义

面对行政诉讼中原告普遍处于弱势的情况，法院不仅要关注程序是否正当，更要关注判决结果能否实质性解决争议。在一些案件中，即使行政行为存在程序瑕疵，但若撤销可能导致更大社会问题，法院会权衡利弊，追求实质正义。

2.调解思维的运用

行政诉讼虽然以裁判为主要方式，但在不违背法律原则的前提下，调解仍有广阔空间。多地法院建立行政争议调解中心，促成行政机关与当事人达成和解，既维护了行政相对人权益，又保全了行政权威，实现双赢。据统计，浙江法院一审行政案件调撤率达37.03%，上海法院达31.4%，黑龙江法院达21.99%。

3.府院联动机制

司法机关与行政机关建立常态化沟通协调机制，通过联席会议、案例通报、司法建议等方式，促进行政机关提升依法行政水平。如海南高院与省资规厅共同完成涉司法查封闲置土地情况报告，针对其中涉及的难点、痛点问题提出针对性司法建议，实现了”判决一案、化解一批、规范一片”的效果。

五、公民维权的实务策略：如何提高胜诉几率

1.充分利用行政复议前置程序

行政复议作为行政争议解决的重要途径，具有程序简便、成本低廉、周期较短等优势。公民在提起行政诉讼前，可先申请行政复议，一方面可能在复议阶段解决问题，另一方面可通过复议过程收集更多证据，为后续诉讼做准备。

2.准确把握诉讼时效

根据行政诉讼法规定，提起行政诉讼应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。超过这一期限，将丧失诉权。因此，公民需密切关注时效问题，避免因逾期而失去维权机会。

3.寻求专业法律帮助

行政法律关系复杂，专业性强，普通公民往往难以准确把握。建议在遇到行政纠纷时，及时咨询专业律师，制定合理的维权策略。有条件的还可通过法律援助渠道获取免费或低收费的法律服务。

4.做好证据收集与保全

行政诉讼中，虽然行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，但公民仍需做好相关证据的收集和保全工作。特别是在行政机关作出行政行为时，要注意保留书面文件、录音录像等能证明行政行为存在或程序违法的材料。

5.关注程序性问题

鉴于程序违法是行政机关败诉的主要原因，公民在提起诉讼时，应特别关注行政机关是否违反法定程序，如是否履行告知义务、是否进行必要的调查、是否遵循听证程序等。这些程序性问题往往成为行政诉讼胜诉的突破口。

结语

行政诉讼是公民与政府之间沟通的桥梁，也是依法治国背景下监督行政权力的重要途径。尽管目前民告官胜诉率不高，但伴随着法治的进步和改革的深入，行政诉讼的环境正在逐步改善。对于公民个体而言，应当勇于运用法律武器维护自身权益；对于行政机关而言，则应当尊重法治,提高依法行政水平；对于司法机关而言，则需要保持独立公正,真正发挥法律监督作用。唯有多方共同努力,才能真正实现”民告官不再难”的法治愿景。

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