社会抚养费制度的终结与人口政策转向

曾几何时，”超生游击队”这个词汇在中国家喻户晓。1990年春晚上，黄宏和宋丹丹的小品《超生游击队》让全国观众捧腹大笑，也让”海南岛、吐鲁番、少林寺”的段子深入人心。这个小品不仅成为了那个年代宣传计划生育的经典作品，也成为了如今年轻人了解那个”超生罚款”年代的生动窗口。

社会抚养费的前世今生

社会抚养费的前身是计划外生育费，俗称”超生费”。它诞生于上世纪80年代初，是严格限制生育政策的产物。在计划生育背景下，它是对违法多生育子女的夫妻以增加其抚养成本的方式施以惩戒，达成限制生育效果的一种”行政性收费”。

从名称的演变上看，这项收费经历了从”超生罚款”到”计划外生育费”再到”社会抚养费”的转变。1996年，《行政处罚法》出台，明确对于超计划生育的不得给予罚款，但可以征收”计划外生育费”。2000年，财政部、原国家计生委联合下发文件，要求各地将”计划外生育费”改为”社会抚养费”，表示对公民生育权利的尊重。

2001年发布的《人口与计划生育法》正式规定，”不符合相关规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。社会抚养费至此有了法律身份，成为了一项正式的行政事业性收费。

天价征收与模糊账目

社会抚养费的征收标准一直是社会关注的焦点。2002年，国务院颁布《社会抚养费征收管理办法》，授权省级政府确定社会抚养费征收标准，同时将直接征收社会抚养费的权力下放至乡（镇）人民政府或街道办事处。

由于各省自行制定征收标准，全国各地出现了征收3～10倍不等的差异。以山东为例，违反规定生育第二个子女，按照上一年城镇居民家庭人均可支配收入或农村居民家庭人均纯收入的3-4倍征收社会抚养费；而北京则为3-10倍，四川为6-8倍。这种差异化的征收标准，加上缺乏统一的程序规范，导致社会抚养费实际征收到位率普遍较低。

最为人熟知的”天价社会抚养费”案例莫过于导演张艺谋。2014年，张艺谋因分别于2001年、2004年和2006年非婚生育三个孩子，共缴纳计划外生育费及社会抚养费超748万元，被称为”中国社会抚养费第一单”。

然而，全国社会抚养费的征收总额一直是一笔糊涂账。直到2013年，浙江律师吴有水向31个省市申请社会抚养费相关信息公开，24个省份陆续公开了2012年度社会抚养费征缴总额，总计超过200亿元。同年，国家审计署首次明确表示，对社会抚养费的关注度不够，近年未组织过全面审计，也未能全面掌握这些资金的底数以及相关惠民政策措施的落实情况。

据学者杨志勇推算，1997-2012年（共16年）间，我国政府共收取3202.52亿元社会抚养费。如果将时间跨度扩大到社会抚养费制度从1980年开始到2021年废止的40年间，这一数字可能高达6000亿元以上。若按实际超生人口计算，这一数据甚至可能达到2万亿元。

从严格限制到鼓励生育

随着我国人口形势的变化，生育政策也在不断调整。2015年12月27日，新的《人口与计划生育法》出台，”全面二孩”政策正式放开。各地的人口政策也开始转向”鼓励按政策生育”。

2016年以来，随着全面二孩政策实施，多省市开始降低社会抚养费的征收标准。如《山东省人口与计划生育条例（修正案）》规定，不符合再生育规定、有配偶者与他人生育子女或者明知他人有配偶而与之生育子女等情形，每多生育一个子女的社会抚养费征收标准，由原来规定基数的3到6倍，改为按规定基数的3倍征收。

2018年9月，国家卫健委在《十三届全国人大一次会议第1948号建议的答复》中提到，全面二孩政策的实施，基本实现了国家生育政策与群众生育意愿的统一。社会抚养费的征收对象主要是政策外生育第三个及以上子女的人群，违反法律法规生育子女的公民明显减少，社会抚养费制度对生育行为的调节作用明显降低。

社会抚养费的正式废止

2021年5月31日，党中央决定实施一对夫妻可以生育三个子女的政策，并且提出一系列配套支持措施。2021年7月20日，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式发布，其中明确提出，取消社会抚养费，清理和废止相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩，依法依规妥善处理历史遗留问题。

2021年8月20日，十三届全国人大常委会表决通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定，正式将”三孩”生育政策入法，同时明确删除了关于缴纳社会抚养费及相关处罚的规定。这标志着实施了40年的社会抚养费制度正式退出历史舞台。

历史遗留问题的处理

虽然社会抚养费制度已经废止，但对此前已经进入非诉执行程序、尚未执行完毕的”超生家庭”，是否应当终结执行，并删除其失信信息，法律实务界仍有不同意见，各地也有不同做法。

时至今日，仍有部分超生家庭因被法院纳入失信被执行人名单，而被限制消费或者控制财产。不仅无法坐高铁、不能向银行贷款，一些家庭名下的汽车也被查封，致使家庭正常生活受到严重影响。

阻碍这些家庭”摘帽”的理由主要有三：一是”政策还没下来”，社会抚养费无须再缴，但未履行的记录只能保留；二是法院根据当时的法律作出执行决定，”并未错判”，”如若推翻，有损法律的权威”；三是认为给这些超生家庭摘帽”对遵守国策和法律的人不公平”，也有碍社会诚信体系建设。

对此，北京航空航天大学法学院教授王天华认为，破解这些理由的关键在于，应当如何理解法不溯及既往原则。在逻辑上，”不能将新法适用于旧事实”并不等同于”在新法施行后还将旧法适用于旧事实”。新法施行与旧法废止是一枚硬币的两面。在社会抚养费制度废止后，仍保留对超生家庭的信用惩戒，属于”在新法施行后还将旧法适用于旧事实”，这是”旧法存续”，而非”法不溯及既往”。

从倡导”二孩”到放开”三孩”，生育政策的逐步优化，伴随着法律精神的变迁。过去是负担，现在是资源；过去是违法，现在是给国家做贡献。法律在”二孩三孩”问题上体现的价值观已经逆转。仅因为早出生几天，就”冰火两重天”，实在说不过去。不给这些实际上为国家做了贡献的超生家庭摘帽，让旧法存续，已经严重违反新法精神。

人口政策转向的深层原因

社会抚养费的废止，标志着我国人口政策从严格限制生育转向鼓励生育。这一转变的深层原因在于我国人口结构的变化，特别是老龄化问题的日益严峻。

对比1990年和2021年的中国人口金字塔模型，可以明显发现，相较于1990年，2021年的金字塔形态发生了显著变化。处于金字塔底部的年轻人口大幅减少，中老年人口则显著增多。

按照国际通用的老龄化标准，60岁以上人口占总人口比重超过了10%，或65岁以上人口比重占7%，中国从上世纪90年代末期开始就已经进入老龄化社会。中国发展基金会发布的报告预测，到2022年左右，中国65岁以上人口将占到总人口的14%，向老龄社会更进一步。

与此同时，我国的生育率持续走低。第七次人口普查显示，我国生育率已经下降到了1.3，这是一个极低的生育率水平。在人口结构老龄化的大背景下，我国的生育政策终于走到了今天。社会抚养费被废除的深远意义，不仅在于它作为三孩政策的配套措施而提出，而且正式宣告我国限制生育的政策转为支持积极生育的政策。

未来的挑战与展望

然而，积极的生育政策却与当下消极的生育意愿形成强烈反差。随着近年来生育政策的放开，人民群众的生育意愿并未发生预期的转变。高昂的教育、医疗及住房问题，成为压在人们头上的”三座大山”。于是，中国的年轻一代普遍不愿生、不敢生。

为此，修改后的《人口与计划生育法》规定，国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担。国家支持有条件的地方设立父母育儿假，国家保障妇女就业合法权益，县级以上各级人民政府要综合采取规划、土地、住房、财政、金融、人才等措施，推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性。

社会抚养费的废除既是一段历史的结束，也预示着新的篇章正在开启。真正缓解人口老龄化问题，解决我国人口低出生率的问题，社会抚养费之外，医疗、教育、托育、社保、税收等方面均有较大操作空间。虽然任重道远，但这是关系中华民族发展的大事情，需要全社会共同努力，为人口长期均衡发展注入新的动力。