行政诉讼程序空转：问题与破解之道

行政诉讼是公民、法人或其他组织与行政机关之间发生争议时的重要救济渠道，然而近年来行政诉讼中的”程序空转”现象却日益凸显。所谓程序空转，即实质上同一个纠纷需要多种诉讼、多次诉讼、多个审级才能解决甚至未能解决的现象。这不仅浪费司法资源，更让当事人陷入”案结事不了”的困境。本文将深入分析行政诉讼程序空转的成因，并探讨如何通过改进立案工作、优化判决方式等途径实现争议的实质性解决。

一、行政诉讼程序空转的现状与危害

近十年来，行政诉讼领域呈现”两高一低”现象：上诉率高、申诉率高、服判息诉率低。全国行政诉讼案件不到法院全部一审案件的2%，但向最高人民法院申请再审的行政诉讼案件却占了最高人民法院全部案件的一半多，近几年都超过一万件。

程序空转的具体表现包括：一个纠纷衍生出多个诉讼、多种诉讼；行政行为被法院撤销或责令履行后，行政机关重作的决定又被诉至法院；案件被上级法院发回重审后，又回到上级法院，如此循环往复。

这种现象的危害是多方面的：首先，它严重损害了当事人的诉讼权利和实体权利，让他们在漫长的诉讼过程中疲惫不堪；其次，它大量浪费了行政资源和审判资源，降低了司法效率；最为严重的是，它可能摧毁公众对行政诉讼制度的整体信心，影响法治建设进程。

二、改进立案工作，吸纳实质争议

立案审查是行政诉讼的”第一粒纽扣”。如果第一粒纽扣扣错了，后续的麻烦就会接踵而至。为了实质性解决争议，需要从以下几个方面改进立案工作：

1.积极大胆受案，切实保护诉权

法院该受理而未受理的情况主要有两种：一是出于对法律的狭隘理解，如被人冒名登记结婚的当事人因民政部门拒绝办理结婚登记而起诉，一些法院以”超过法定起诉期限”为由驳回起诉；二是出于法律外的理解，如明明行政机关违法强制拆除房屋，法院却以行政机关”依据政策实施”而不是依据法律实施为由，驳回起诉。

对于前一种情况，需要根据行政诉讼的立法宗旨和制度功能，秉持实质法治的立场，对受理条件作出妥当解释；对于后一种情况，则需要法官坚守法治底线，抵制妨碍受案的”土政策”。

此外，对于当事人因缺乏法律知识而提出不规范诉讼请求的情况，法官应当向当事人释明法律，帮助其整理诉讼请求，而不应简单驳回起诉。这种宽容态度有利于最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

2.厘清民行关系，分流诉讼渠道

在民行交织领域，行政诉讼常常出现制度性失灵。以不动产登记争议为例，传统观点认为不动产登记是行政行为，对其不服应当通过行政诉讼予以撤销。但实践中，这类争议往往导致一个纠纷、两种诉讼，纠缠难解。

有研究指出，在现行法律框架下，不动产登记行为已褪去行政管制色彩，与传统行政决定相去甚远。实践中要求撤销不动产登记的争议实质均为物权争议，当事人可以通过民事诉讼确权，再向登记机构申请更正登记解决。对不动产登记行为提起撤销诉讼可能是条错路，应当考虑予以分流。

3.规制过度诉讼，排除诉讼泡沫

近年来，少数公民提起数量众多、内容琐碎且性质相同的诉讼，大比例地占用司法资源的现象十分突出。有数据显示，起诉最多的1000位原告在两年半左右时间内提起的行政诉讼达3.1万件以上；在2016年至2020年的5年期间，提起10件以上行政诉讼的公民总共提起11.1万件行政诉讼，占同时期全国一审行政诉讼案件总量的8.9%。

规制过度诉讼的正当性在于公共秩序保留的需要。诉讼不一定能解决纠纷，但一定会消耗社会资源。在目前的诉讼收费标准下，诉讼费根本起不到调节行政诉讼的作用。为了防止公共资源无谓的消耗，法院对原告的起诉作适度限制，符合社会资源公平分配的要求。

具体的规制措施可以是多样的：首先是说明情况，劝诫当事人撤回起诉材料；如果当事人坚持起诉，法院可以裁定不予受理或驳回起诉；对于不听劝诫，反复起诉，超过一定限度的，法院可以作出规制决定，今后从严审查他的起诉。

4.检讨”一行为一诉”，合并同类诉讼

目前法院”一行为一诉”的立案方式在一定程度上导致行政案件虚增。”一行为一诉”，即原则上不得在一个行政诉讼中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。这一要求不是法律的明确规定，却成为实践中的通行做法。

机械地理解”一行为一诉”，违反诉讼经济原则，既不便民也不便官。打破这一桎梏，需要区分具体情况：对于多个当事人针对同一行政行为提起的诉讼，属于必要的共同诉讼；对于同一当事人针对不同行政行为提起的诉讼，如果这些行为之间存在密切联系，也应当允许合并审理。

三、优化判决方式，定分止争

行政诉讼的核心功能是依法审判、裁断争议。为了实现争议的实质性解决，需要优化判决方式：

1.回应诉讼请求，明确判决内容

行政诉讼判决应当根据诉讼类型，回应诉讼请求，明确判决内容，避免判不对题、空泛无当。例如，在确认违法诉讼中，法院应当明确指出行政行为违法的具体事实和理由；在履行法定职责诉讼中，法院应当明确行政机关应当履行的具体内容和期限。

2.加强二审、再审监督

二审、再审是纠正一审、二审错误的重要环节。为了防止程序空转，二审、再审法院应当加强监督，对于明显错误的判决，应当依法改判，而不是简单发回重审。最高人民法院也需要更好地择案而审，对于具有典型意义的案件，应当及时作出示范性判决，统一裁判尺度。

3.树立司法权威，修改不适宜的司法解释

实质性解决争议要求进一步树立司法权威。一方面，法院应当依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；另一方面，最高人民法院应当及时修改不适宜的司法解释，如关于不动产登记案件审理的司法解释，以适应社会发展和法治进步的需要。

四、实质性解决争议的路径探索

除了改进立案工作和优化判决方式外，实质性解决行政争议还可以从以下几个方面入手：

1.引入”‘案/件’比”评估方法

所谓”‘案/件’比”，是指同一纠纷产生的案件数量与纠纷本身的比值。理想情况下，这一比值应当接近1，即一个纠纷对应一个案件。如果这一比值过高，说明存在程序空转现象。通过引入这一评估方法，可以客观衡量行政诉讼制度的实际效能。

2.加强府院联动，推动多元化解

行政争议的实质性解决，不仅需要法院的努力，还需要行政机关的配合。通过加强府院联动，建立行政争议预防与化解机制，可以在诉前、诉中、诉后各个环节推动争议的多元化解。

3.完善行政赔偿制度

许多行政争议的核心是利益诉求。通过完善行政赔偿制度，明确赔偿标准和程序，可以有效满足当事人的合理诉求，促进争议的实质性解决。

五、结语

行政诉讼程序空转是当前行政诉讼制度面临的严峻问题。解决这一问题，需要从立案、审判、执行等各个环节入手，综合施策。只有让行政诉讼真正成为解决行政争议的有效途径，才能维护当事人的合法权益，促进依法行政，推进法治建设。

当然，实质性解决行政争议不是一蹴而就的，它需要法院、行政机关、立法机关和社会各界的共同努力。我们有理由相信，随着改革的深入推进和法治意识的不断提高，行政诉讼程序空转的问题终将得到有效解决，行政诉讼制度也将发挥出更大的功效。